但是，一些未获得立法权的地方行政区域仍然有不少立法需求，而这方面，全国人大及其常委会尚无授权先例。

其功能在于凝聚个体共识，整合个体力量，架构国家与公民的沟通桥梁。治理结构设置的常规救济机制被卷入领导包案和维稳联动的综合治理体制。

而现实的国家行为，试图在民众期待和国家目标之间寻求平衡，反过来又会影响民众观念。改革开放后，群众动员型的主权贯彻方式被以法制体系建设和法治化治理替代。原本由各个社会单元承担的职能收归国家，在提高国家效率和国家能力的同时，也走向了全能型国家的极端。在这个意义上，如何正视国家内部的结构分化，以体制性安排导入社会运作的自主力量，遵循国家治理的分权逻辑，疏导民意的笼统诉求，进而形成一个回应民意的有序系统，是国家治理现代化的应有之义。所谓救亡图存，并非来自外敌威胁，而是根本性地源于国家内部的分崩离析。

上位法没有规定，在不与上位法抵触的前提下，有权自主决定。当下问题是，应明确限定执行权的规则创设权限，并以行政立法和规范性文件的合法性审查来落实监督。这既对合宪性审查工作提供了重要的组织保障，但同时也留下了程序和技术建设的遐想空间。

因此，在设计合宪性审查规则的时候也可以从实体和程序两个方面入手，例如可以在列席会议主体规定方面增加有关法律起草机构的负责人，在程序规则方面可以增加提出对法律草案进行合宪性审查议案的特别程序。同时，可以建立起合宪性审查的双轨制，即对法律草案进行合宪性审查的一般程序和宪法解释与备案审查的特别程序。对于合宪性审查规则来说，既要尊重存量规则，如宪法与法律委员会的职权、有关议案审议的基本程序。第二，考虑建立与全国人大议事相衔接的规则。

2实践证明，议事规则对于提高全国人大常委会的议事能力，促进全国人大常委会议事的规范化、制度化和程序化都起到了重要助推作用。三、全国人大常委会议事规则建构合宪性审查内容的具体方案 （一）合宪性审查对组织、程序规则的穿透性原则 无论合宪性审查的具体程序如何设计，全国人大常委会议事规则要解决的基本问题是根据《宪法》第67条规定的全国人大常委会监督宪法实施职能，全国人大常委会具有归口做出合宪性审查的国家权力。

文章来源：《中国法律评论》，2019年第6期。对于合宪性审查的规则建构来看，结构上也可以采取此种一般规则与特别规则相结合的方式。这个议事规则的制定，对于进一步健全全国人大常委会的工作制度，便于委员更好地依法行使职权，提高常委会的议事效率，是迫切需要的。第一，法律审议中的合宪性审查。

从这个意义上说，合宪性审查的对象既然是国家机构根据一定公权力行使的行为，那么对行为是否符合宪法的判断也就是对其权力是否逾越了形式宪法（如法律保留原则）和实质宪法（如人权保障的价值决断）所厘定的范围的过程。对于涉及合宪性审查的议程，由于审查必然具有的一定程度的对抗性、更多的理由说明性以及对协商沟通效果的更高期待，应该增加合宪性审查涉及的被争议规范性文件或被审查规范性文件草案的制定机关有关负责人列席会议，如果考虑党内法规在起草过程中建立合宪性咨询论证程序，或相关法律草案的起草部门是党中央的有关部门或办事机构，12则也可以邀请党内法规起草机构的负责人列席会议，以提高合宪性事前审查的效率。在全国人大常委会肩负该职能的宪制前提下，通过修改其议事规则，稳妥增加合宪性审查的制度元素，则是一条理性的中道，它可以通过法律系统自身的赋权与确证，实现实证法秩序内部的更新与发展，最终实现政治系统与法律系统在宪法及实施层面的耦合、同频与共振，确保国家治理现代化与长治久安。目前的议事规则仅仅规定了宪法和法律委员会作为统一的法律草案审议专门委员会，其他专门委员会提出审查意见并由宪法和法律委员会印发常委会全体会议。

另一方面可以考虑通过监督职能的规则修改增加合宪性审查元素，如听取有关国家机关是否构成违宪的专题报告、备案审查专题报告，在质询和询问，尤其是专题询问中对于有可能违反宪法的议题启动相应程序。例如关于会期、会议形式、会议组成、发言表决等内容都是属于一般规则，而议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等则是特别规则。

将合宪性审查作为一种工作，分别在议案提出与审议、听取和审议工作报告、质询与询问等特别规则中加以规定，形成特别规则的特别工作程序的立法模式，对于涉及合宪性审查部分的内容加以专门规定。提议修改的议案则是该规范性文件只有部分条款违反宪法，整部文件的效果可以保留，只需对违反部分加以修改或删除。

第三，通过在议事规则中增加合宪性审查也是回应中央全会有关党和国家机构改革重要决定的必然要求。注释: 1[日]美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第398、400页。再如，第17条规定的联组会议听取专门委员会的审议报告目前的规范词是可以，这从提高议事效率来看是符合机构效能原则的，但如果涉及合宪性审查的部分，则应该采取联合会议的形式充分进行论证、沟通、协商似乎更符合合宪性审查对于程序的覆盖与穿透力要求。议员的请假、辞职及惩罚等十三项内容。例如，宪法和法律委员会统一审议和汇报其他专门委员会意见的程序中应该明确对该法律草案的合宪性做出说明和判断，13建立起严格的法律合宪性预防控制机制。4. 其他制度设计 合宪性审查由于其权威性和专业性，在程序规则上还应该建立一些普遍程序，体现不同于一般议事的法理，确保全国人大常委会合宪性审查的职能得到最佳发挥，例如，第一，考虑建立对合宪性审查的专门调查和单独表决规则。

因此，合宪性审查的规则也可以沿着这样一个双轨进行：一方面是侧重对于合宪性审查议案的设计，包括法律草案合宪性审查的议案、备案审查后通过委员长会议向常委会全体会议提出的合宪性审查议案、宪法解释议案等。（二）合宪性审查对组织法规则的拘束 从组织法规则来说，目前的全国人大常委会议事规则需要为合宪性审查的组织保障作进一步完善，我们可以总结为至少有如下基本要求： 1. 出席人数 目前《全国人大常委会议事规则》第4条规定常委会出席人数达到全体常委人数一半以上就符合会议召开的法定人数。

二、合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则的基本框架 将合宪性审查嵌入全国人大常委会议事规则，本质上是政治判断法律化、法律判断程序化、程序操作技术化的过程，它避免了针对合宪性审查的专门立法和设计所谓的专门机构，将重大政治判断细化、稀释到全国人大常委会的日常会议之中。10修宪权与制宪权的关系其理论梳理可以参见[日]芦部信喜：《制宪权》，王贵松译，中国政法大学出版社2012年版。

议员的各部属及派别，及席次规定的方法。这样体现了以会议本身的一般流程和特定议题相结合的立法技术，是一种点面兼顾的形式。

例如，对于涉及合宪性审查的询问与质询建立起特别程序，尤其是对于国务院及各部门、最高人民法院和最高人民检察院就其职权行为是否符合宪法可以建立起有关立法事实、裁量事实、政策理解事实的举证、质证的制度。法规备案审查同样是全国人大常委会根据《立法法》第99—101条所享有的专属职能，但备案审查的结论形成撤销、废止、修改、重新做出法律解释等各种议案后在程序上如何审议并做出决定，并没有法律进行明确规定，以显示其差别。同时，也可以通过增加一些制度改革措施，增加合宪性审查的形式，例如2017年年初，中办印发了《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》，可以对重大行政决策是否符合宪法规定增加特定的审议程序，将重大改革通过议事规则立法加以明确，同时扩容合宪性审查的内容。（一）效力上的双重性：对内规则与对外规则 从法理上看，民主代议机关都享有专属的议事规则制定权，其效力具有对内和对外的双重属性，一部分规则是纯粹的会议进行之组织、程序性规定，不会对国民权利义务产生直接影响，一部分规则则会由于带有处理性和决定性而对国民产生影响。

7[日]美浓部达吉：《议会制度论》，邹敬芳译，中国政法大学出版社2005年版，第401页。一、《全国人大常委会议事规则》修改的制度变迁契机 从民主政治的基本法理看，民主代表机关基于也是为了保护其在宪法上的独立地位和权限，可以自己通过适用特别程序订立议事规则，形成自主活动空间与范围，这是对民主代表机关重要的组织程序保障。

党的十八届四中全会、十九大先后提出推进合宪性审查工作。但这种说明是程序性判断，而不是对法律修改草案内容的合宪性判断。

2王汉斌：《进一步健全全国人大常委会的工作制度》，载王汉斌：《社会主义民主法制建设文集》，中国民主法制出版社2016年版，第268页。3. 询问与质询中的合宪性审查规则 代议机构对于政府及部门就有关问题或专门问题进行质疑、问责和提问早在13世纪的英国，在其议会等级制结构里就已经存在，15它属于一种取向于程序问责制的大传统，这种传统的核心是政府部门就公共问题在公开民主场合进行公共说明。

2. 听取和审议工作报告中的合宪性审查规则 议事规则第22—23条规定了听取和审议工作报告的程序。第三，考虑建立合宪性判断中的事实调查规则。合宪性审查在中国缺乏的正是通过稳定的制度设计使政治决断具有可操作的方案，同时宪法解释和法规备案审查根据《宪法》第67条和《立法法》第99条，都是全国人大常委会的专属职能，但多年来也由于缺乏具体法律程序设计既对合宪性审查形成了掣肘，也使自身其他的重要功能无法有效发挥。10由此，有必要增加一款，在涉及合宪性审查的议程的会议，应该有全体委员2/3以上多数出席。

进入专题： 全国人大常委会 合宪性审查 人民代表大会制度 。各专门委员会结合自己的专业职能领域，也可以对法律草案中是否存在违反宪法的问题提出看法、判断或建议，由宪法和法律委员会进行统一研究后整体提出相关报告。

然而，这项工作兹事体大，正如罗马人言不能为了正义而毁掉国家，合宪性判断具有重大的政治聚焦效应和法律秩序改变效果，因此将其温和地程序化、技术化、常规化是避免付出过多制度成本的稳妥之途。前者是通过修改和完善宪法和法律委员会统一审议法律、其他专门委员会对法律议案提出审议意见的现有条文，可以建立法律草案合宪性事中审查的重要制度设计，5这种审查带有预防性功能，1958年法国宪法设立的宪法委员会、1989年匈牙利宪法设立的宪法法院都是事前审查和抽象审查法律草案的重要制度设计典范。

从法教义学角度考虑可以建立起事权限定的基本原则，也就是各个国家机关或工作委员会只有在宪法和组织法规定的权限范围内提出与自身相适应的合宪性审查议案，例如，最高人民法院和最高人民检察院应该限定在基于个案争议所涉及的法规、规章等文件，必须有普通诉讼程序的先行处置。如前所述，原来的法律委员会已经通过政治决断和宪法修改更名为宪法和法律委员会，并且具有合宪性审查的重要职能。